Ceuta y el Sistema Seguridad Nacional

Mensajes clave

España ha desarrollado considerablemente su Sistema de Seguridad Nacional en los últimos años. Aunque su contribución es crítica para la anticipación y gestión de crisis que afecten a la Seguridad Nacional, el Sistema no se ha activado preventivamente en casi ninguna de ellas y sólo se ha hecho cargo formalmente de su gestión tras la crisis de Ceuta.

La imprevisión de la entrada masiva en Ceuta en 2026 vuelve a cuestionar la idoneidad del Sistema para anticiparse a supuestos susceptibles de derivar en situaciones de interés para la Seguridad Nacional. Su idoneidad para la gestión de crisis dependerá de si el Sistema aprovecha o no la oportunidad en Ceuta para recuperar su centralidad gestora.

La crisis de Ceuta debe servir para que el Sistema aprenda la lección y acometa los ajustes que precisen la Ley, la Estrategia y el propio Sistema de Seguridad Nacional.

Análisis

Introducción

La Seguridad Nacional no se ocupa de gestionar políticas sectoriales como las fronterizas o las migratorias. Su función se limita a reforzar la coordinación intergubernamental en esas políticas cuando la capacidad de gestión sectorial se ve desbordada por crisis que exigen una gestión transversal. El Sistema de Seguridad Nacional (el “Sistema” de ahora en adelante) es el responsable de gestionar las situaciones de crisis que se declaren de interés para la seguridad nacional, pero también es responsable del seguimiento y anticipación de esas situaciones antes de que se produzcan.

El “ataque a la integridad territorial” que, en palabras del presidente del Gobierno Pedro Sánchez, se produjo el 30 y 31 de julio de 2026 en Ceuta ocurrió sin que el Sistema activara preventivamente los instrumentos y mecanismos de enlace y coordinación necesarios para el seguimiento de los supuestos susceptibles de derivar en una situación de interés para la seguridad nacional de la Ley de Seguridad Nacional (arts. 25 y 26). No es posible determinar objetivamente si la activación preventiva hubiera evitado o no la entrada masiva. Sí puede afirmarse que la ausencia de una alerta estratégica integrada redujo el tiempo disponible para valorar y adoptar medidas preventivas y privó al decisor de una valoración transversal de la situación antes de que la crisis se materializara.

Este análisis se centra en evaluar la capacidad de anticipación estratégica del Sistema para prevenir crisis de interés para la Seguridad Nacional como la de Ceuta de 2026, no en su capacidad de gestión posterior. Lo primero es necesario para conocer la eficacia y fiabilidad del Sistema para anticiparse a crisis futuras y cuenta con antecedentes que facilitan su análisis. Lo segundo es prematuro porque es la primera vez que el Sistema declara a una de esas situaciones como de interés para la Seguridad Nacional y se hace responsable de su gestión.

Las situaciones de interés para la seguridad nacional

Según la Ley de Seguridad Nacional (LSN) de 2015, una situación de interés para la seguridad nacional es aquella en la que, por la gravedad de sus efectos y la dimensión, urgencia y transversalidad de las medidas para su resolución, requiere de la coordinación reforzada de las autoridades competentes en el desempeño de sus atribuciones ordinarias, bajo la dirección del Gobierno, en el marco del Sistema de Seguridad Nacional, garantizando el funcionamiento óptimo, integrado y flexible de todos los recursos disponibles (art. 23). La LSN permite gestionar una crisis transversal que desborda la coordinación ordinaria mediante una arquitectura reforzada de dirección, coordinación y aportación de recursos, sin necesidad de recurrir a los estados de alarma, excepción o sitio.

España ha experimentado varias crisis que formalmente reunían las cuatro características necesarias para la aplicación del art. 23 de la LSN, pero el Sistema ha optado por gestionarlas mediante instrumentos sectoriales sin llegar a declarar formalmente la situación de interés para la seguridad nacional. La Figura 1 recoge algunas crisis recientes en las que se podría haber reforzado la coordinación intergubernamental mediante la declaración de situación de interés, pero está declaración sólo se ha producido por primera –y única vez– en agosto de 2026.[1]

Figura 1. Modalidades de coordinación de algunas crisis posteriores a la LSN de 2015

COVID 2019La Palma 2020Ceuta 2021Ucrania 2022Canarias 2023-24DANA 2024Ceuta 2026Activación del SistemaPosteriorPosteriorPosteriorAnteriorPosteriorPosteriorPosteriorCoordinaciónEstado de Alarma + Comité de Situación del SSNSistema de Protección Civil + Comunidad AutónomaComité de Situación ad hoc + Célula de Coord. Operativa (CELCOR) + Ciudad Autónoma y la Admon. General del EstadoCELCOR + Comité de Situación del SSNSistema de Protección Civil + Comunidad AutónomaSistema de Protección Civil + Comunidad AutónomaSistema de Seguridad NacionalFuente: elaboración propia.

En cada una de las situaciones anteriores se gestionó la crisis de forma diferente sin que fueran declaradas situaciones de interés para la Seguridad Nacional en el sentido de los arts. 23 y 24 de la Ley 36/2015. Por ejemplo, el COVID-19 se gestionó inicialmente como una emergencia sanitaria a la que siguió otra mediante estados de alarma de los que, posteriormente, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales algunos de sus aspectos. En algunas crisis se han utilizado elementos de gestión del Sistema sin llegar a declarar la situación de interés. Por ejemplo, el Comité Especializado de Situación (abreviado en Comité de Situación) se ha activado con posterioridad en la crisis del COVID y con anterioridad en la de Ucrania, pero en otras, como la de Ceuta en 2021 se activó un comité de situación ad hoc. De todas ellas, sólo se conoce la activación preventiva antes de la crisis de Ucrania de 2022: se activó una Célula de Coordinación (CELCOR) el 24 de enero y el Comité de Situación se activó el 2 de febrero (la invasión se produjo el 24 de febrero).[2]

A mejorar la gestión no ayuda que cada crisis se gestione de una forma distinta, sin que se conozcan, al menos en fuentes abiertas, cuáles son los criterios que sigue el Sistema para justificar la adopción de un modo de gestión u otro en función de la situación. Si la presencia de esas cuatro variables, en mayor o menor medida, no determina necesariamente que el Sistema se ocupe de la gestión y la coordinación, puede reforzarse mejor por otras vías, habría que replantearse su centralidad. Además, y mientras la gestión sectorial prevalezca sobre la transversal, la marginación del Sistema le resta potencial de especialización funcional, tanto para alertar sobre –y seguir– crisis graves, como se ha visto en Ceuta, como para gestionarlas después, como se verá a lo largo de su gestión en la misma Ciudad Autónoma. Por el contrario, la declaración de interés en Ceuta permitirá al Sistema pasar de la teoría a la práctica y acumular experiencia y lecciones de utilidad para futuras crisis, siempre que se le siga confiando la gestión en ellas.

Alerta temprana e integración de inteligencia

La Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) de 2021 dice expresamente que la prevención y gestión de crisis requieren instrumentos de detección y alerta temprana capaces de integrar y analizar toda la información disponible. Ambos instrumentos son críticos para avanzar hacia un modelo de gestión de crisis con un enfoque anticipatorio y centrar la toma de decisiones en el análisis de hechos y datos objetivos. La LSN atribuyó al Consejo de Seguridad Nacional la determinación de los mecanismos de enlace y coordinación necesarios para que el Sistema se active preventivamente y realice el seguimiento de los supuestos susceptibles de derivar en una situación de interés para la Seguridad Nacional (art.

25.1). La ESN, aprobada en diciembre de 2021, tras la crisis de Ceuta de mayo, reconoció la necesidad de desarrollar un sistema de alerta temprana basado en indicadores y en la integración de la información que aportara indicadores críticos para los distintos ámbitos de la seguridad nacional.[3] El reconocimiento asumía su inexistencia o sus limitaciones y, para paliarlas, propuso desarrollar un sistema de alerta temprana basado en indicadores[4], en la integración de la información[5], con planes de preparación para escenarios de riesgo y el catálogo de recursos, entre otras medidas como la de elaborar un plan integral de seguridad para Ceuta y Melilla.

Con los datos disponibles en fuentes abiertas no es posible conocer el grado de progreso alcanzado en el desarrollo de esos instrumentos de detección y alerta temprana del Sistema desde 2021, pero parece que son insuficientes a la vista de lo ocurrido en Ceuta y del reconocimiento de que precisan mayor desarrollo. Así, la Orden de mayo de 2025 por la que se aprueba el procedimiento para elaborar una nueva Estrategia de Seguridad Nacional vuelve a señalar como pendientes las mismas tareas: sistema de alerta temprana basado en indicadores, integración de información en una plataforma segura nacional, catálogo de recursos, planes de preparación.[6]

A las reservas sobre la idoneidad de los instrumentos disponibles se añaden las de su utilización. La Figura 2 esboza una aproximación teórica al proceso de anticipación estratégica del Sistema desde la obtención de la información, su procesamiento para generar inteligencia, su remisión para su integración, la activación preventiva y, en su caso, la declaración de interés para la Seguridad Nacional y su gestión por el Sistema.

Figura 2. El proceso de anticipación estratégica

FaseResponsablesObtención de informaciónCNI, CNP, GC, CIFAS, MAUEC, CENIF…Integración de la inteligenciaCOMITÉ ESPECIALIZADO DE INMIGRACIÓN (inteligencia migratoria sectorial)CELCOR / DSN (integración transversal y conocimiento situacional) + COMITÉ DE SITUACIÓN (directrices político-estratégicas)Alerta estratégicaCOMITÉ DE SITUACIÓNDeclaración de interésPRESIDENTE / CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONALGestión de crisis tras la declaraciónSISTEMA DE SEGURIDAD NACIONALFuente: elaboración propia.

La recolección de información y su procesamiento para inteligencia puede permitir anticipar una situación de seguridad capaz de devenir en una crisis para la Seguridad Nacional de naturaleza sectorial, por ejemplo, un flujo masivo que genere una crisis migratoria, u otra transversal, si ese flujo se utiliza como instrumento para generar una crisis estratégica en relación con campañas de desestabilización, desinformación o guerra híbrida más amplias. La determinación del enfoque sectorial o transversal de la anticipación depende de la capacidad de integración de inteligencia del Sistema, responsabilidad que corresponde a sus comités especializados de Inmigración y Situación.

El Comité Especializado de Inmigración es el órgano encargado de la anticipación estratégica para identificar riesgos migratorios, incluidos los susceptibles de derivar en una situación de interés para la Seguridad Nacional, así como de integrar la información, analizar escenarios y formular propuestas desde una perspectiva sectorial.[7] Lo preside el titular de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior o, en su defecto el titular del DSN. No existe constancia pública de su activación preventiva para integrar la inteligencia recibida y valorar la inminencia de una crisis migratoria.

Figura 3 Comité Especializado de Inmigración.

Fuente: Departamento de Seguridad Nacional.

El Comité Especializado de Situación (abreviadamente Comité de Situación) asiste al Presidente, y al Consejo de Seguridad Nacional, en la dirección de la política y del Sistema de Seguridad Nacional.[8] Participan en él los titulares de la Secretaría General de la Presidencia y la Dirección Adjunta del Gabinete de Presidencia, con el apoyo del DSN.[9] En materia de gestión de crisis, es el responsable único para todo el conjunto del Sistema de gestionar los supuestos susceptibles de derivar en una situación de interés para la Segurid