Una ley de suelo sin brújula territorial

El pasado 16 de octubre tuve la oportunidad de comparecer ante la comisión de Medio Ambiente, Agua y Ordenación del Territorio de las Corts para valorar el proyecto de ley del Suelo de la Comunitat Valenciana. Quiero empezar por señalar aquello en lo que coincido. El texto refundido de 2021 acumula tantas reformas que el propio proyecto lo describe como un “cuerpo legal fragmentado”, y los plazos para aprobar un plan general son excesivos. El proyecto acierta, además, al incorporar el riesgo de inundación y el de incendio forestal como criterios para crecer.

También endurece la disciplina: duplica hasta ocho años la prescripción de las infracciones muy graves. Tras la dana, estamos hablando de un avance. La pregunta, sin embargo, no es si hay que agilizar, sino qué se pierde por el camino. Mi respuesta cabe en tres ideas: menos evaluación, menos participación y menos territorio. La ley que se deroga se llamaba de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje. La nueva se llama, simplemente, del Suelo.

No es un capricho de juristas: el propio Consell Jurídic Consultiu ha sugerido reconsiderar el título. Los nombres expresan prioridades, y este anuncia una suerte de mudanza: del territorio como un sistema que ordenar al suelo como el mero soporte de la actividad económica. La cuestión se evidencia en el plan general, que debe definir el modelo de desarrollo de cada municipio. Hasta ahora fijaba umbrales vinculantes de población, suelo y agua. El nuevo plan general es meramente enunciativo, sin mayor alcance: no fija la edificabilidad ni el aprovechamiento urbanístico, ni siquiera con carácter orientativo a la espera de los estudios de mercado.

Las decisiones sobre cuánto y dónde se crece bajan a los planes parciales, de aprobación municipal y, en su gran mayoría, de iniciativa privada. Solo si el crecimiento supera el 30 % habrá que rehacer el plan general de nuevo: un contrapeso real, pero sin duda tardío. Tampoco es menor que, en las comparecencias de las Corts, promotores y agentes urbanizadores reconocieran haber contribuido a redactar la ley. Uno se pregunta dónde quedó la función social y pública que la Constitución le atribuye al urbanismo.

Lo mismo ocurre con la evaluación ambiental. Antes era “ambiental y territorial”; ahora es solo ambiental, por lo que se evalúa como un proyecto lo que debería abordarse como un plan. El procedimiento simplificado pasa a ser la regla fuera del plan general estructural, y los crecimientos podrán tramitarse troceados, modificación a modificación, sin que nadie evalúe sus efectos acumulados. Más inquietante es que, cuando la aprobación es municipal, el órgano ambiental sea el propio ayuntamiento.

Quien promueve un plan parcial lo aprueba y, hasta casi, lo evalúa. La ley pide una “adecuada separación funcional”, sin decir con qué medios, y permite que el promotor aporte los borradores del documento de alcance, pudiendo llegar la sombra del dictamen hasta de la declaración ambiental (que podrían redactar incluso sus propios consultores). Dicho en llano: “yo me lo guiso, yo me lo como”. Quien es evaluado no debería poder escribir, ni siquiera bajo cuerda, su propia evaluación.

A ello se suma el silencio de los organismos que deben informar. Los informes sectoriales sobre aguas, espacios naturales, patrimonio o riesgos que no lleguen en un mes se presumen favorables, y la ausencia en la comisión de coordinación cuenta como conformidad. La regla ya existía en parte; el proyecto, lejos de corregirla, la extiende. En estas materias, el silencio no puede valer como un sí; de lo contrario, la ley se convierte en un coladero.

Y el suelo no urbanizable no debe ser visto como una hoja en blanco. Las declaraciones de interés comunitario, que hoy caducan como máximo a los 30 años, pasan a ser permanentes como regla y no commo uso excepcional; se amplían los usos admitidos (logística al aire libre, plantas de biogás e hidrógeno, campings, aparcamiento de maquinaria) y se prevén obras públicas para servir a los núcleos irregulares. Por último me quiero referir a los proyectos de interés autonómico, que mantienen su compatibilidad inmediata con el planeamiento, mientras su procedimiento se remite a un futuro reglamento.

Cada medida, por separado, admite su propia discusión; pero su efecto acumulado esquiva el control preventivo del territorio, que se adelgaza hasta casi desaparecer. En la tabla comparativa que entregué a la Comisión, 58 de los 371 preceptos analizados suponen más flexibilidad a costa de garantías y menos participación. Participar no es solo alegar; es poder influir antes de que las decisiones estén tomadas. La ley mantiene los 45 días hábiles de información pública del plan general, pero no recupera el plan de participación pública suprimido en 2024, y la consulta previa queda reservada al plan general.

Ahí está la paradoja: la ciudadanía participa más en el plan que menos decide y menos en los que se fija dónde, cuánto y cómo se construye. Por ejemplo, un proyecto que recalifique para vivienda un solar reservado a equipamiento público tendrá apenas diez días hábiles de exposición. Y desaparece la perspectiva de género como técnica de planeamiento: quizá porque nunca se llegó a entender. Es lo que más me preocupa como geógrafo. La ordenación del territorio ocupa 27 de los 338 artículos, y los objetivos de la Estrategia Territorial pasan a tener, literalmente, “carácter orientativo”.

Las novedades territoriales son, sobre todo, instrumentos de excepción: planes de vivienda capaces de clasificar suelo y expropiar (algo que solo cabría estudiar en el marco de un plan de carácter integral) o los proyectos de interés autonómico. La ordenación del territorio aparece en la ley para desbloquear, no para ordenar el conjunto. Y falta la escala metropolitana, ya que estos planes solo “podrán” formularse. Anotar que en el área metropolitana de València hay sectorizadas más de 180.

000 viviendas pendientes de ejecutar, según el Sistema de Información Urbana del Ministerio de Vivienda. El problema no es la falta de suelo, sino que ese suelo se oriente a la vivienda protegida y se coordine más allá de cada término. La vivienda, la movilidad, la huerta o el agua… no se detienen en las lindes municipales; la dana del 29 de octubre de 2024 nos lo recordó con extrema dureza. En realidad, estamos ante una ley del suelo sin precedentes, no ante una ley de territorio: se gana agilidad y se pierden garantías y, sobre todo, la brújula que el propio Partido Popular se dio al aprobar en 2011 la Estrategia Territorial.

Por eso propuse a la Comisión seis enmiendas que, a mi entender, deben ser claras e inequívocas: 1. Territorio y paisaje, en el título y en la evaluación. Recuperar la evaluación ambiental y territorial, con una jerarquía clara: desde la Estrategia Territorial hasta el Plan Parcial, pasando por el papel protagonista de un plan general que debe ganar agilidad por otras vías que dejo para mejor ocasión. Y un mandato expreso, con plazo, de los planes metropolitanos.

2. Umbrales vinculantes en el plan general. Éstos deben ser de población, suelo y agua (cuando menos). Debe decidir cuánto se crece, tanto a lo ancho como a lo alto, además de anclar los usos de forma clara. No se puede fiar el papel del planeamiento general a los promotores de suelo. De ahí salen las plusvalías en las que, según la Constitución, debe participar la comunidad. Lo contrario, sumado a la gestión indirecta del suelo mal entendida, es un nuevo riesgo para el territorio y un caldo de cultivo para que surjan las corruptelas.

3. Un evaluador independiente. El órgano ambiental debe ser autonómico para los planes parciales que se abran nuevos crecimientos, sin borradores de evaluación que pudieran ser redactados por el promotor. 4. El silencio no es un sí. Excluir del silencio favorable los informes de aguas, espacios naturales, patrimonio y riesgos. Trocear expedientes y cargarlos sobre órganos externos o sin medios, no agiliza la cuestión: solo trasladará el atasco. 5.

Participar antes de decidir. Plan de participación pública debería ser generoso. Obligatorio en planes territoriales, generales y parciales, con consulta previa real, un mínimo de veinte días en los proyectos de vivienda sobre suelo dotacional y la perspectiva de género bien aplicada. 6. Excepciones con fecha y con reglas. Las declaraciones de interés comunitario deben ser excepcionales, temporales y revisables, y proyectos de interés autonómico coherentes con una Estrategia Territorial vinculante y tramitados con un procedimiento fijado en la propia ley.

Agilizar es necesario, pero hacerlo debería significar decidir antes, con más información y con más gente. No de la mano de los promotores en exclusiva. Un territorio bien ordenado no es un freno a la vivienda: al contrario, es la condición para que llegue a quien la necesita, en el lugar adecuado y de forma segura. Quizá más adelante podamos estudiar otro tipo de soluciones.